能源供给侧改革将如何影响光伏风电产业

      习近平总书记于2015年11月10日在中央财经领导小组第11次会议上首次提出了“供给侧改革”，要求“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”并于11月18日在APEC会议上再提“供给侧改革”，指出“要解决世界经济深层次问题，单纯靠货币刺激政策是不够的，必须下决心在推进经济结构性改革方面做更大努力，使供给体系更适应需求结构的变化。”

　　李克强总理在11月11日召开的国务院常务会议上强调“培育形成新供给新动力扩大内需”，并于11月17日在“十三五”《规划纲要》编制工作会议上强调“在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端”。

　　2015年12月18日-21日召开的中央经济工作会议进一步明确了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”等当前供给侧改革的五大重点任务。可见，供给侧改革已经成为我国宏观经济管理的核心内容与主攻方向，供给侧改革将会是“十三五”期间我国践行“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的重要政策着力点。

　　1、理解供给侧改革的基本逻辑

　　所谓“供给侧改革”，是相对于需求侧管理而言。供给和需求是经济活动不可或缺的两大主导因素，前者是指生产环节，即自然资源、劳动力、资本和技术等生产要素的组合与配置，后者是指生产环节所生产的产品的去向，包括消费、投资和出口，即通常所谓的“三驾马车”。在经济增长中，供给和需求互为条件、相互转化，没有需求的供给和没有供给的需求一样都无法实现经济增长。

　　传统上，经济增长下行被认为是总需求不足的结果，即有供给无需求，使得实际产出小于潜在产出。相应地，政府宏观调控的重点是需求侧管理，通过扩张性的财政政策和货币政策，刺激消费、投资和出口，扩大总需求，使实际产出回归到潜在产出，从而促进经济增长。

　　我国之前的宏观调控的主要政策着力点正是基于这一凯恩斯主义需求侧管理理念。比如，2008年面临全球金融危机和经济衰退，我国政府出台了以“四万亿”瞩世的一揽子经济刺激方案。

　　不过，需求侧管理隐含的一个前提假设是供给侧没有出问题，即供给体系是高效率、高质量的，同时也不存在没有供给的需求。如果这一前提假设不成立，就不能单纯从需求侧入手进行宏观调控。比如，20世纪70-80年代，美、英经济相继陷入滞胀，扩大需求在推动经济增长的同时可能会加剧通货膨胀，面对这一两难选择，“里根经济学”和“撒切尔主义”分别采用减税和国企改革等“供给侧改革”措施帮助经济走出衰退。

　　当前，中央密集强调“着力加强供给侧结构性改革”，意味着对经济增长问题的基本判断是供给体系出了问题，仅靠传统的凯恩斯主义总需求管理难以保障经济持续增长。那么，我国的供给体系出了什么问题?或者说，为什么要进行供给侧改革?进而，供给侧改革改什么?怎么改?这是理解供给侧改革所必须回答的三个问题。

　　如前所述，供给侧的本质是自然资源、劳动力、资本和技术等生产要素的组合与配置，供给体系所存在的问题本质上就是生产要素低效率、低质量的“错配”。能源既是满足居民消费需求的终端产品和生活要素，更是满足国民经济各行业发展不可或缺的中间投入品和生产要素。

　　能源资源的开发利用、加工转换等环节所形成的行业本身就是供给体系的一部分，同时，作为其他行业的生产要素，能源的终端消费(生活用能除外)也是供给体系的有机组成部分。本文从能源视角理解供给侧改革，分析为什么改、改什么、怎么改这三个问题。

　　2、从能源视角看供给侧改革的必要性

　　供给体系涉及国民经济的各行各业，涉及自然资源、劳动力、资本和技术等各种生产要素。从能源的视角看，主要是两个方面，一是能源行业自身的生产环节，二是其他行业生产过程中能源使用，后者又包括总量与结构两个方面。下面，从能耗水平、能源结构和能源行业自身三个方面分析当前我国供给体系存在的突出问题以及供给侧改革的必要性。

　　(一)高能耗的产业体系难以为继

　　我国经济在快速增长的同时也消耗了大量的能源资源，特别是新世纪以来，伴随着重化工业的加速发展，能源消费快速增加。根据国家统计局的数据，2014年我国能源消费总量为42.6亿吨标准煤，是2000年的2.9倍，14年间年均增加近2亿吨标准煤。

　　与同样作为能源消费大国的美国相比较，2003年我国能源消费总量(19.7亿吨标准煤)大约相当于美国1967年的水平(20.1亿吨标准煤)，而2009年我国能源消费总量(33.6亿吨标准煤)则相当于美国2007年的水平(33.9亿吨标准煤)，这意味着在这一阶段的能源增长上我国仅用6年的时间就完成了美国40年的历程。2009年我国的能源消费总量超过美国，成为全球第一大能源消费国。

　　从能耗强度看，2014年我国每万元美元GDP能耗为4.1吨标准煤，是世界平均水平的1.7倍，是OECD国家平均水平的2.6倍，是美国的2.2倍、日本的2.9倍、英国的4.5倍(如图1所示)。

　　

　　高能耗的产业体系难以满足经济持续增长的要求。首先，创造同等价值的产品消耗更多的能源意味着更高的生产成本，特别是那些过去依赖低能源成本优势发展起来的产业，当能源成本优势不在的时候，产业的竞争力就会大大削弱。比如，美国页岩气革命使得其国内天然气现货市场价格降低到每百万英热单位2美元左右，这必然会削弱我国化工行业的竞争力。其次，高能耗的产业体系使得依赖能源进口的产业面临日趋严峻的能源安全问题。

　　我国的石油对外依存度超过60%，天然气对外依存度超过30%，并且主要进口来源地为社会政治不稳定的中东、西亚等地区，一旦能源供应安全无法保障，产业经济安全必然受到威胁。

　　再次，高能耗产业体系的发展面临着日趋严峻的资源环境约束。特别是在我国大部分地区的环境承载力已达到或接近上限的情况下，高能耗产业发展必然受到环境因素的严格制约。在这种情况下，扩大内需难以实现合意的政策效果。同时，在雾霾肆虐的背景下，依靠财政货币政策刺激内需与日趋增长的清洁空气需求是相矛盾的。

　　(二)高污染的能源结构加剧矛盾

　　如果说高能耗的产业体系难以为继，那么，我国高污染、高碳化的能源结构则使得问题更加突出。截至2014年底，我国煤炭消费量占一次能源消费总量的比重依然高达66%，比世界平均水平高36个百分点，比OECD国家高47个百分点;水电、风电、核电、太阳能光伏等清洁能源消费量占一次能源消费总量的比重为16.9%，比世界平均水平低20.5个百分点，比OECD国家低27个百分点(如表1所示)。

　　

　　高污染、高碳化的能源结构进一步制约了我国经济发展的空间。一方面，全国大范围严重的雾霾天气使得大气污染防治压力与日俱增;另一方面，国际社会应对全球气候变化的形势也日趋严峻。巴黎气候变化大会悄然开启了化石能源终结时代，这是不以我们的意志为转移的。

　　因此，如果不首先通过供给侧改革，改变高污染、高碳化的能源结构，依靠总需求管理，无法满足拉动经济绿色发展，强行的刺激只能继续牺牲环境，导致更严重的大气污染，导致更大的国际压力，最终使我国经济走入“死胡同”。

　　(三)严重的产能过剩制约国家竞争力

　　我国能源行业产能严重过剩，煤炭产能超过50亿吨，过剩产能保守估计也超过10亿吨;炼油能力超过7亿吨，但平均开工率仅67%，山东地炼的开工率更是仅在30%左右;发电装机容量接近14亿千瓦，火电装机容量严重过剩，2014年火电利用小时数为4706小时，跌破5000小时，创1978年以来新低，而且企业还在继续投资建设火电厂。

　　如此大规模的生产能力闲置造成极大的资源浪费，系统运行效率低下。不仅如此，这些闲置生产能力的资本成本在很大程度上由能源终端用户承担，提高经济社会发展成本，影响国家竞争力。

　　3、供给侧改革的重要着力点

　　能源革命第二部分的分析表明，从能源的角度看，当前我国供给侧存在产业体系高能耗、能源结构高污染和产能严重过剩等三大问题。相应地，供给侧改革的主要内容也应该从这三个方面入手。

　　(一)节能降耗，构建能源节约型的产业体系

　　考虑到能源是国民经济各行各业生产过程中不可或缺的中间投入品和生产要素，能源的消费侧实际上是国民经济产业体系的供给侧。这就意味供给侧改革不仅仅是能源供给侧的问题，也包括能源需求侧管理。而且，首先应该是能源需求侧管理，不同于能源供给侧仅涉及能源行业自身，能源需求侧涉及整个国民经济的产业体系。

　　针对当前我国高能耗的产业体系，供给侧改革要求构建能源节约型的产业体系。主要包括两个方面：一是强化各行业的节能降耗工作，提供能源利用效率，降低产品能耗，在降低生产成本和产品价格、释放有效需求的同时缓解环境制约。二是着重发展低能耗行业，重点是高端制造业、生产性服务业等，培育新供给和新需求，形成经济增长新动力，优化经济结构。

　　(二)重塑能源，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系

　　针对我国高污染、高碳化的能源结构问题，供给侧改革要求重塑我国能源生产和消费体系。重塑能源格局是世界发展大势所趋，为此，美国在全球范围内主打“技术领先战略”，欧盟主打“低碳战略”，已经持续了二三十年。从这一层面看，我国已经落后发达经济几十年。

　　长期以来，我国在能源保障上注重的是量的保障，而忽视了质的保障。而纵观世界各国发展，经济发展从中等收入国家跨入高收入国家无一例外地要求优质能源供应作为保障。以煤为主的能源结构可以支撑我国进行快速的工业化和城镇化，但是，如果没有优质能源供应作为保障，恐怕难以支撑我国成功跨越“中等收入陷阱”，顺利进入后工业化社会。

　　在这一方面，十八大明确提出了要推动能源生产和消费革命，2014年召开的中央财经领导小组第六次会议进一步明确要求推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命。五中全会关于“十三五”发展规划的建议中要求“建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系”。

　　这些都构成供给侧结构性改革的重要内容。在具体实践中，要加快推进煤炭清洁利用、加快发展天然气和风电光伏等可再生能源、安全发展核电等。力争使煤炭消费量占一次能源消费总量的比重到2020年下降到60%以下，到2030年下降到50%以下;清洁低碳能源消费比重到2020年上升到25%左右，到2030年上升到35%左右。

　　(三)化解产能过剩，构建适应新常态的能源基础设施体系

　　针对我国能源行业产能严重过剩问题，供给侧改革要求淘汰过剩产能，形成与新常态下能源需求新形势相适应的生产能力。新常态首先意味着经济增速放缓，能源需求不可能再像过去重化工业加速发展时期那样高速增长;同时，新常态还意味着经济结构优化升级以及增长动力转向创新驱动，这将深度改变能源消费与经济增长之间的相关关系。

　　综合这两个方面的因素，随着经济增长由高速增长转向中高速增长，预计能源消费会进入中低速增长轨道，特别是煤炭消费已经进入峰值平台期，未来难有增长空间。在这种情况下，必须下定决心、加大力度化解产能过剩问题。特别是在煤炭和火电两个领域，在特定的体制机制下，过剩产能没有退出市场，存在大量的“僵死企业”，这些过剩产能不清除，必将拖累整个行业健康发展。

　　当务之急，是要建立健全行业退出机制，最终构建适应新常态的能源基础设施体系，既保障行业健康发展，又降低经济社会发展的资本成本。

　　4、供给侧改革的实现方式

　　第三部分针对能源视角下我国供给体系存在的三个方面的主要问题，提出了供给侧改革的三个方面的内容。那么，具体实践中应该通过什么样的方式实现上述方面的供给侧改革呢?按照党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，本文提出四个方面的供给侧改革的主要手段和方式。

　　(一)加快推进体制机制改革，充分发挥价格机制的调节作用

　　无论是构建能源节约型的产业体系，还是构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，还是构建适应新常态的能源基础设施体系，都要求对生产要素和稀缺资源进行重新配置。优化配置各种资源的基本前提就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥价格机制的调节作用。

　　这就要求加快推进体制机制改革，尤其是在能源领域。以电力行业产业过剩化解为例。我国电力行业的管理方式在很大程度上依然停留在“计划经济”的管理办法上，项目投资建设、电量分配和价格等方面都由政府行政审批。

　　发电领域严重的产能过剩正是政府失灵的结果，化解产能过剩不能再依靠政府有形之手，而应该充分发挥市场的作用。具体地，就是要尽快建设电力批发和零售市场，政府不再分配电量。

　　在市场竞争中，哪些产能该淘汰由市场决定。这一方面有利于淘汰过剩的发电设备，另一方面又会促进发电企业提高其经营管理水平、降低成本以增强市场竞争力。资本成本和经营成本的降低最终将传导到终端用户价格上，减轻企业负担，增强我国制造业发展优势和国家竞争力。

　　(二)加快推进结构性税收改革，强化财政政策的引导作用

　　我国化石能源消费过快增长的一个很重要的原因是长期以来对于化石能源消费所导致的环境污染的外部性社会成本没有内部化。不管是构建能源节约型的产业体系还是构建低碳清洁、安全高效的现代能源体系，都要求把化石能源消费的外部性社会成本内部化。

　　具体地，就是要在降低企业税收负担和社保负担的同时，征收环境污染税和碳税。通过征收环境污染税和碳税，充分考虑化石能源消费的社会成本后，一方面有利于促进企业加强节能，推动能源节约型产业体系的构建;另一方面，有利于提高天然气、风电光伏等可再生能源等清洁低碳能源的竞争力，推动我国能源革命。

　　(三)加快构建现代市场监管体系，强化监管的约束作用

　　供给侧改革从生产环节着手，改革供给结构和生产方式。而供给结构和生产方式都是企业行为的结果。对于企业行为，政府可以通过税收和补贴政策加以引导，也可以通过制定规则和标准并监督企业执行的方式加以约束。在市场经济条件下，监管的约束作用不可或缺。

　　长期以来，我国各领域生产环节政府监管缺位现象十分普遍，企业在环境、健康、安全、质量等诸多方面不按国家标准行事，“野蛮生长”，这也是导致我国当前供给体系质量和效益较低的一个重要原因。加强供给侧改革要求加快构建现代市场监管体系，政府在能效、排放、质量、健康、安全等方面制定明确的标准和负面清单，并通过强有力的监督管理，约束企业依法依规办事，以实现供给侧改革的政策目标。

　　(四)加大基础研究投入，强化政府公共服务

　　推进供给侧改革，无论是适应新常态，提升全要素生产率，还是引领新常态，发展新产品、新业态，最终的落脚点都需要依靠科技进步和科技创新。在能源领域，无论是在能源资源开发环节，还是在能源资源加工转换环节，还是在能源终端利用环节，都正在孕育着新一轮的重大技术突破，未来十到二十年将是能源科技创新的集中“爆发期”。

　　技术创新具有很强的外部性和公共产品性质，要求整合各方面的力量，在国家层面上进行统一部署，特别是要强化政府在基础研究方面的公共服务职能。具体地，可以由国家能源主管部门、科技主管部门和财政不管部门联合建设国家节能实验室、国家新能源与可再生能源实验室等，加强科学技术领域的基础研究。

　　5、结论

　　供给侧改革是我国适应新常态、引领新常态的重要政策着力点，是未来一段时间内宏观经济管理的主攻方向。本文认为供给侧改革是国家基于经济增长问题主要出在供给侧的判断，对宏观调控政策做出的主动调整，其核心是通过改革推动自然资源、劳动、资本和技术等生产要素的重新组合和优化配置，重塑我国产业体系，保障经济持续高效增长。

　　文章以能源为视角审视我国当前供给体系存在的主要问题，分析供给侧改革为什么改、改什么和怎么改等三个方面的问题。

　　从能源视角看，我国当前的供给体系主要存在三个方面的问题：一是产业体系高能耗，产业发展空间日趋受制于环境约束;二是以煤为主的一次能源结构排放出大量的环境污染物和温室气体，国内大气污染防治和国际上应对全球气候变化的压力与日俱增，进一步限制我国产业发展空间;三是能源行业产能严重过剩，不利于行业健康发展，制约生产成本和产品价格下降空间，制约我国制造业发展优势和国家竞争力。

　　针对供给体系存在的三个问题，本文从能源视角提出供给侧改革的主要内容是构建三个体系：一是能源节约型的产业体系，二是清洁低碳、安全高效的现代能源体系，三是适应新常态的能源基础设施体系。

　　按照“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”原则，提出供给侧改革的四个方面的手段和方式：一是加快推进体制机制改革，充分发挥价格机制的调节作用;二是加快推进结构性税收改革，强化财政政策的引导作用;三是加快构建现代市场监管体系，强化监管的约束作用;四是加大基础研究投入，强化政府公共服务。